Стратегия развития вооруженных сил российской федерации. Основные направления совершенствования системы стимулирования военной службы в российской федерации

ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КУРЬЕР № 20/2008

ВЕКТОР СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ ЗАДАН

Геннадий ПУЛИН

В ЦЕНТРЕ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ ВС РФ НАХОДИТСЯ ЧЕЛОВЕК

Планомерная работа руководства страны и военного ведомства по повышению социального статуса военнослужащих стала неотъемлемой частью реформирования армии и флота нашей страны. Не так давно в Минобороны в дополнение к ранее принятым программам утверждена Стратегия социального развития Вооруженных Сил до 2020 года, которая существенным образом должна изменить качественный уровень жизни военнослужащих и членов их семей, в целом повысить привлекательность военной службы. Об основных положениях социальной стратегии наш корреспондент беседует с советником министра обороны РФ Екатериной ПРИЕЗЖЕВОЙ.

Екатерина Приезжева.

Фото Алексея МУХИНА

Екатерина Геннадьевна, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации к числу важнейших стратегических приоритетов на период до 2020 г. отнесен переход страны на инновационный путь, ставящий в качестве основной цели достижение лидерских позиций в экономике, социальной сфере, обеспечении безопасности страны. Как я понимаю, эти планы будут учитываться и в военном ведомстве?

Чтобы эффективно противостоять современным вызовам и угрозам, нам нужна мобильная, компактная и высокопрофессиональная армия. Иными словами, нам необходима инновационная армия - армия, входящая в пятерку лучших армий мира, в том числе по основным социально-экономическим показателям.

Что стало основными приоритетами этой стратегии?

В центре Стратегии социального развития Вооруженных Сил РФ находится человек и удовлетворение его потребностей в наиболее важных областях социального развития. Среди них культура и спорт, образование, медицина, безопасность прохождения воинской службы, жилищный вопрос, денежное довольствие, заработная плата и пенсии, социальная защита.

У нас есть четкое понимание того, что мы хотим достигнуть в каждом из этих направлений и каким образом это сделать.

Насколько трудно шла работа над разработкой стратегии?

Поработать пришлось основательно. На системном уровне были изучены принятые национальные и отраслевые концепции и стратегии, федеральные целевые программы и национальные проекты, проанализирован опыт стратегического управления социальной сферой в оборонных ведомствах стран НАТО, а также подготовленные за последние 10 лет диссертации, связанные с социальным развитием Вооруженных Сил.

По заказу министерства проводилось масштабное социологическое исследование, позволившее комплексно оценить современное состояние военно-социальной сферы и определить ключевые направления ее реформирования. Очень помогло нам и анкетирование военнослужащих, лиц гражданского персонала, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

На этапе разработки материалы стратегии открыто обсуждались и нашли поддержку не только внутри Министерства обороны РФ, но и у большинства государственных и общественных организаций, отстаивающих интересы военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. В том числе в Комитете по обороне Государственной Думы, Комитете по обороне и безопасности Совета Федерации, Общественной палате РФ, Общественном совете при Министерстве обороны, в ветеранских организациях, Комитете солдатских матерей.

В стратегии определены не только генеральная цель, задачи, ожидаемые результаты, но и принципы, этапы, комплекс основных мероприятий, необходимые условия, риски и механизм контроля реализации стратегии.

Екатерина Геннадьевна, а кто выиграет от реализации этой стратегии?

Цель стратегии - улучшить жизнь семей военнослужащих.

Фото Леонида ЯКУТИНА

В стратегии четко выделены основные категории, на которые нацелены социальные преобразования, - военнослужащие (проходящие военную службу по призыву и контракту), гражданский персонал, граждане, уволенные с военной службы, члены их семей, в том числе самые социально незащищенные категории - дети, ветераны, семьи, потерявшие кормильца.

Стратегия не только задает вектор социального развития Вооруженных Сил, но и определяет, что конкретно получит каждая из этих категорий в наиболее важных областях социального развития.

Очень конкретно с учетом российского и зарубежного опыта определены критерии достижения генеральной цели и задач, а также оценочные показатели и алгоритм их расчета.

Определялись они на основе аналогичных целевых ориентиров ведущих иностранных оборонных ведомств (например, показатель "доля здоровых военнослужащих" 90% соответствует показателю армий НАТО), требований законодательства (например, обучение государственных гражданских служащих 30%); лучшей мировой практики (например, уровень удовлетворенности качеством социальных услуг 90%).

За каждым показателем стоит программа или комплекс программных мероприятий, обеспечивающих достижение указанных целевых значений.

Эти программы, как я понимаю, разбиты на временные этапы?

Совершенно верно. Реализация стратегии предполагается в три этапа, которые соответствуют этапам реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ: 2008-2012 годы; 2013-2017 годы; 2018-2020 годы.

Екатерина Геннадьевна, а какие гарантии выполнения таких грандиозных планов?

Еще на стадии разработки в социальную стратегию был заложен принципиально важный компонент, от которого в значительной степени зависит успешность реализации разработанной стратегии - четкий механизм контроля за ее реализацией.

В числе прочих контрольных мероприятий предполагается организовать систему мониторинга, позволяющую отслеживать выполнение показателей, характеризующих достижение генеральной цели и решение задач стратегии.

Также мы планируем создание специального рабочего органа - Комиссии по реализации стратегии, куда войдут представители основных заинтересованных сторон, в том числе органов государственной власти Российской Федерации, общественных и научных организаций.

Гражданское общество впервые сможет принять участие в контроле за ходом выполнения мероприятий и программ, обеспечивающих реализацию стратегии. Армия становится по-настоящему открытой.

Очевидно, что принятие данной стратегии - это только начало большой и сложной работы по реализации конкретных программ, направленных на достижение поставленных целей:

Уже сегодня Минобороны приступило к формированию первой очереди ведомственных целевых программ, направленных на реализацию стратегии. Эти программы в дальнейшем будут включены в Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства обороны на 2009-2011 годы.

Мы понимаем, что еще многое предстоит сделать для того, чтобы вывести Вооруженные Силы на принципиально новый уровень социального развития, отвечающий новым задачам, поставленным перед Минобороны России. Но мы готовы к такой масштабной работе.

Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

Перспективы развития Вооруженных Сил Российской Федерации

«...Мы должны обезопасить нашу страну от любых форм военно-политического давления и потенциальной внешней агрессии. И в этой связи важнейшей задачей остается модернизация наших Вооруженных Сил...»

Президент России В. Путин

Войны и вооруженные конфликты будущего

Масштабные изменения, происходящие в Вооруженных Силах, связанные с их коренной перестройкой в рамках основных положений военной реформы, завершены. Сегодня идет строительство Вооруженных Сил на основе созданных в процессе реформы правовых, политических, организационно-структурных предпосылок с учетом по-новому осмысленных национальных интересов и степени реальности угроз национальной безопасности России.

Исходным моментом в оценке уровня военной опасности для РФ сегодня является то, что военная сила в системе международных отношений за последнее время не утратила своего значения. Более того, военно-политическая обстановка не исключает возможности возникновения вблизи границ России крупных вооруженных конфликтов, затрагивающих интересы безопасности Российской Федерации.

Существующие угрозы оказывают влияние также на развитие военно-политической и военно-стратегической обстановки в мире, создание очагов напряженности, характер войн и вооруженных конфликтов.

Причем следует отметить, что войны и вооруженные конфликты будущего будут порождаться не одним каким-либо, пусть даже очень весомым, фактором, а сложным переплетением различных социально-политических, экономических, национальных и религиозных противоречий и причин.

Главной особенностью конфликтов ныне является перераспределение ролей в вооруженном противоборстве: ход и исход вооруженной борьбы в целом будут определяться в воздушно-космической сфере и на море, а сухопутные группировки закрепят достигнутый военный успех.

На этом фоне выявилось усиление взаимозависимости и взаимовлияния действий стратегического, оперативного и тактического уровней в вооруженной борьбе. Это говорит о том, что прежняя концепция войн, как ограниченных, так и широкомасштабных, претерпевает значительные изменения, так как даже локальные конфликты теперь могут вестись на относительно больших площадях. При этом основные задачи будут решаться не в ходе столкновения передовых частей, а путем огневого поражения с предельных дальностей.

Говоря о факторе ядерного сдерживания, нужно учитывать и то, что оно в современных условиях может быть осуществлено эффективно только при наличии Высоко оснащенных и боеготовых сил общего назначения. Только в этом случае угроза применения ядерного оружия в ответ на нападение с использованием обычных вооружений будет выглядеть убедительно.

На основании анализа конфликтов конца XX - начала XXI веков можно сделать следующие выводы относительно военно-политических особенностей вооруженной борьбы на современном этапе и в обозримой перспективе;

Вооруженные силы подтверждают свое центральное место в осуществлении силовых операций. Реальная боевая роль полувоенных, военизированных формирования, ополчений, подразделений сил внутренней безопасности оказывается не такой значительной, как предполагалось до начала вооруженных конфликтов. Они оказываются неспособными вести активные боевые действия против регулярной армян (Ирак);

Решающим моментом для достижения военно-политического успеха является захват стратегической инициативы в ходе вооруженного конфликта. Пассивное ведение боевых действии в расчете на «выдыхание» наступательного порыва противника приводит к утрате управляемости собственной группировки и к проигрышу в конфликте;

Особенность вооруженной борьбы будущего будет состоять в том, что в ходе войны под ударами противника окажутся не только военные объекты и войска, но одновременно и экономика страны со всей ее инфраструктурой, гражданское население и территория. Несмотря на развитие точности средств поражения, все исследованные вооруженные конфликты последнего времени были в той или иной степени гуманитарно «грязными» и повлекли за собой значительные жертвы среди мирного населения. В связи с этим возникает необходимость в высокоорганизованной и эффективной системе гражданской обороны страны;

Критерии военной победы в вооруженных конфликтах будут различными, однако в целом очевидно, что главное значение имеет решение политических задач в вооруженном конфликте, тогда как военно-политические и оперативно-тактические задачи носят преимущественно вспомогательный характер. Ни в одном из рассмотренных конфликтов победившая сторона не смогла нанести противнику запланированный ущерб. Но тем не менее сумела достичь политических целей конфликта;

Несмотря на повышение роли развернутых к моменту угрожаемого периода группировок сил и средств, значительную роль в исходе вооруженного конфликта будет играть наличие бое готового резерва и системы его отмобилизования и развертывания. Это даст возможность сохранять стратегический ресурс силового реагирования при любом развитии ситуации в ходе вооруженного конфликта;

Боевые действия будут характеризоваться сочетанием маневренных операций и позиционных действий. Разведывательно-диверсионные действия и партизанская война рассматриваются как часть «обычной» войны. Это подтверждает необходимость сбалансированного состава сил и средств вооруженных сил, а также комплексной боевой подготовки;

Решающее значение для обороняющихся будет иметь совершенная система разведки с единым центром управления и хорошо защищенными центрами

(пунктами) сбора и обработки разведывательной информации всех видов вооруженных сил и спецслужб. Возможность у них доведения обработанных разведывательных данных до всех заинтересованных инстанций в кратчайшие сроки, близкие реальному масштабу времени. Наличие такой разведки способствует своевременному вскрытию подготовки противника к нападению и проведению всех неотложных мероприятий угрожаемого периода и в первую очередь переводу войск в наивысшие степени боевой готовности;

В группировке войск кроме обычных элементов в оперативном построении (боевом порядке) должны присутствовать: разведывательно-информационный центр, действующий в рамках реального масштаба времени; автоматизированная, высокозащищенная система управления войсками и оружием; воздушно-космический эшелон (или часть его) высокоточного оружия; высокозащищенный резерв;

Характер применяемого в современных войнах вооружения определяет необходимость наличия сил и средств для нанесения ударов по военным инструментам противника (дальнобойному высокоточному оружию, дальней авиации), находящимся за границами непосредственного района конфликта. Для этого требуются как наличие собственного потенциала дальнобойного высокоточного оружия, так и иные средства, дающие возможность перенести боевые действия непосредственно на территорию противника;

Главное внимание должно быть уделено созданию устойчивой дублированной системы управления войсками (силами) во всех звеньях управления. С этой целью необходимо использовать все существующие и новые системы связи, максимально задействовать воздушные командные пункты, а также обеспечить безусловное доведение до исполнителей приказов высшего руководства страны и их выполнение;

Ключевым условием победы практически во всех конфликтах стал подрыв морального духа войск и стимулирование брожений в офицерском корпусе. Существенную роль в вооруженных конфликтах конца XX - начала XXI веков играет соотношение уровней морально-психологической устойчивости сторон, в особенности высшего командного состава. Это означает необходимость укрепления воинской дисциплины, законности, создания подлинно эффективной системы морально-психологической подготовки вооруженных сил от солдата до генерала, а также повышения эффективности деятельности органов военной контрразведки. Большое значение для исхода вооруженных конфликтов будет иметь наличие инструментов ведения информационной и пропагандистской работы среди войск и населения противника.

В то же время анализ перечисленных характерных черт войн показывает, что это отнюдь не классический образ «бесконтактной» войны, а скорее промежуточный (переходный) вариант, в котором просматриваются черты как традиционных войн, так и особенности войн нового поколения, получивших название «бесконтактных». На сегодняшний день концепция «бесконтактной» войны остается лишь теоретической моделью, отражающей стремление определенных государств снизить свою вовлеченность в региональные конфликты с присутствием сухопутных войск. Безусловно, достижение полной бесконтактности боевых действий вряд ли возможно. Для этого, вероятно, придется идти на формирование коалиций, в рамках которых один из партнеров берет на себя основную тяжесть наземной войны. Однако это будет связано со значительными политическими издержками.

Выявленные особенности современных войн и вооруженных конфликтов поднимают проблему формулирования нового понимания основных задач Вооруженных Сил РФ. Эти задачи должны учитывать как уже проявившиеся особенности развития военно-политической обстановки в зонах интересов России и характер вооруженной борьбы, так и возможные направления развития принципов ведения боевых действий с учетом изменения геополитической обстановки и совершенствования средств ведения войны.

Сегодня существует несколько принципиальных требований к Вооруженным Силам Российской Федерации, которые будут определять основные параметры военного строительства:

Способность осуществить стратегическое сдерживание;

Высокая боевая и мобилизационная готовность;

Стратегическая мобильность;

Укомплектованность хорошо обученным и подготовленным личным составом;

Техническая оснащенность и ресурсообеспеченность.

Их реализация позволяет выбрать приоритеты реформирования и укрепления Вооруженных Сил РФ в настоящее время и в обозримой перспективе.

К основным из них можно отнести:

Сохранение потенциала Стратегических сил сдерживания;

Наращивание количества соединений и частей постоянной готовности и формирование на их основе группировок войск;

Совершенствование оперативной (боевой) подготовки войск (сил);

Совершенствование системы комплектования Вооруженных Сил;

Совершенствование военной науки и военного образования;

Совершенствование социального обеспечения военнослужащих, воспитания и морально-психологической подготовки.

Важнейшим направлением в этой работе является выполнение программы модернизации вооружения, военной и специальной техники и поддержание их в состоянии боеготовности.

Модернизация армии - задачи общенационального масштаба

На сегодняшний день Вооруженные Силы РФ обеспечены основными видами вооружения, военной техники и другими материальными средствами на должном уровне. Однако качественный анализ показывает, что доля современных образцов вооружения и военной техники составляет 20 - 30%, в то время как в армиях мира этот показатель - более 70%.

Сегодняшнее состояние вооружений позволяет рассчитывать на некоторый промежуток времени -порядка 10-15 лет, в течение которого необходимо, с одной стороны, обеспечить поддержание существующих средств, а с другой -осуществить перевооружение армии и флота.

В 2003 году разработаны и приняты основополагающие документы в области военно-технической политики РФ, определен перечень базовых военных технологий на перспективу.

Особый упор в этих программах и планах сделан на модернизацию вооружения, военной и специальной техники. В ближайшей перспективе финансирование развития вооружения и военной техники будет осуществляться по трем направлениям:

Поддержание вооружения, военной и специальной техники частей постоянной готовности в боеготовом состоянии;

Завершение опытно-конструкторских разработок, имеющих прорывные результаты с точки зрения повышения качественных характеристик вооружения;

Модернизации устаревшего вооружения.

В основу совершенствования системы технического оснащения планируется положить сбалансированное развитие Стратегических сил сдерживания, систем боевого управления (информационного обеспечения), а также Сил общего назначения.

Особое внимание при этом будет уделено развитию образцов и систем вооружения и военной технике (ВВТ), оказывающих решающее влияние на исход будущей вооруженной борьбы: дальнобойному высокоточному оружию, комплексам разведки и целеуказания (наземным, воздушным, космическим), средствам радиоэлектронного подавления, автоматизированным системам управления войсками и оружием.

Результатом выполнения предлагаемых мер должно стать повышение уровня обеспеченности воинских формирований современным вооружением и военной техникой к 2010 году в целом до 35%, а к 2015 году - до 40 - 45%. Полная замена наличного вооружения Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации может произойти к 2020 - 2025 годам.

До 2025 года за счет поэтапного уменьшения расходов на текущее содержание Вооруженных Сил суммарные затраты на разработку, закупку, модернизацию и ремонт вооружения и военной техники должны составлять около 50 - 60% от расходов на национальную оборону.

Для централизации заказов и поставок В ВТ в Министерстве обороны и других органах, имеющих войсковые формирования, упорядочивания расходуемых средств и исключения параллелизма в закупках, приемке и поставках Указом Президента РФ № 311 от 11.03.2003 года был учрежден Государственный комитет по оборонному заказу при Министерстве обороны РФ.

В результате реализации основных мероприятий по приоритетам строительства Вооруженных Сил РФ предполагается обеспечить рост их ключевых параметров и качественных характеристик (по сравнению с 2000 годом):

Удельной ресурсообеспеченности в 2,2 раза к 2005 году и в 4 раза к 2010 году;

Удельных расходов на боевую подготовку - в 2,3 и 3 раза соответственно;

Удельных расходов на закупку ВВТ - в 3 и 6 раз соответственно.

Важным направлением военного строительства является интеграция всего обеспечивающего процесса Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации посредством перехода к межведомственным унифицированным (сопряженным) системам технического и тылового обеспечения (МУСТиТО) Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации.

Главной целью перехода к МУСТиТО Вооруженных Сил является повышение эффективности технического и тылового обеспечения всех воинских формирований на основе интеграции соответствующих органов силовых министерств и ведомств РФ, а также совместного рационального использования имеющейся материально-технической базы и инфраструктуры.

Создаваемые системы обеспечат объединение по территориальному принципу складской, транспортной, медицинской и других инфраструктур с управлением из единого органа. Это позволит осуществлять техническое и тыловое обеспечение всех войск независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности, как дислоцирующихся в пределах границ военного округа, так и прибывающих на его территорию для выполнения различных задач.

Переход Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований к межведомственным (сопряженным) унифицированным системам технического и тылового обеспечения предполагается осуществлять последовательно, завершив его в 2006 году.

В основу совершенствования системы технического обеспечения положено создание унифицированной нормативной базы для реализации централизованного программно-целевого планирования заказов, поставок и эксплуатации вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) и других материальных средств, организации и проведения мероприятий по техническому обеспечению военной организации в мирное время, кризисных ситуациях и военное время.

К началу 2005 года должен быть реализован территориальный принцип капитального ремонта вооружения и военной техники, других материальных средств общего назначения, технического обеспечения группировок войск (сил) независимо от ведомственной принадлежности на условиях обеспечения снижения затратности.

В последующем планируется наращивать усилия по модернизации и приведению в исправное техническое состояние всех типов ВВСТ, которыми оснащены войска и воинские формирования, которые хранятся на складах, в арсеналах и на базах, а также по поддержанию их высокой технической готовности.

В совершенствовании системы тылового обеспечения приоритетными направлениями являются: формирование единой политики развития служб тыла и единой политики ценообразования при закупках продукции общего назначения; создание единой нормативной правовой базы тылового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; сопряжение ведомственных систем тылового обеспечения войск и воинских формирований по таким важнейшим направлениям, как обеспечение горюче-смазочными материалами, вещевым имуществом и продовольствием, подготовка специалистов тыла; создание запасов материально-технических средств для совместных действий Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в военное время и в кризисных ситуациях.

В 2006 - 2010 годах должно быть обеспечено полномасштабное снабжение войск и воинских формирований всеми видами довольствия по службам тыла, доведение до установленных норм текущих и неприкосновенных запасов материальных средств.

Последующими этапами перехода к МУСТиТО на период до 2020 года будут ее адаптация и повышение качественных параметров за счет реализации современных рыночных механизмов закупки материальных средств на конкурсной основе, стандартизации и унификации предметов снабжения, совершенствования функционирования военного здравоохранения и подготовки кадров тыла.

Конечной целью указанных мероприятий является устранение параллелизма, ликвидация дублирующих звеньев или перенацеливание их на решение других оборонных задач и обеспечение в случае необходимости комплексного применения Вооруженных Сил и воинских формирований силовых министерств и ведомств РФ.

Современная российская военная политика является составной частью политики в области национальной безопасности и строится на основе положений Концепции национальной безопасности РФ, которая была утверждена в 2000 году и свои задачи в основном уже выполнила. Теперь возникла необходимость выработки новой концепции. Это вызвано тем, что в XXI веке Россия сталкивается с новыми угрозами, которые требуют соответствующего детального анализа и реагирования. Российские Вооруженные Силы после длительного периода реформирования и выхода из кризиса приобретают новые качественные характеристики как с точки зрения их боевой готовности и эффективности, так и с точки зрения их возможностей обеспечения политических и экономических интересов Российской Федерации.

Показателем зрелости Вооруженных Сил РФ и преодоления ими наиболее сложного периода своего существования является то, что их развитие и военное планирование отныне ведутся с учетом геополитических потребностей РФ и принципа оборонной достаточности, а не от фактически наличествующего потенциала.

Во вступительной части занятия необходимо сделать акцент на том, что за прошедшие годы после обретения Россией суверенитета Российские Вооруженные Силы прошли сложный путь. Они, как и наша страна, находились в процессе активного реформирования, связанном с коренным изменением геополитических условий в мире и становлением обновленной российской государственности.

В ходе раскрытия первого вопроса занятия необходимо заострить внимание слушателей на информации о войнах и вооруженных конфликтах будущего, которые должны существенно отличаться от сегодняшних вооруженных столкновений.

Раскрывая второй вопрос, необходимо руководствоваться положениями брошюры «Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации», в которой изложены основные взгляды руководства Минобороны на особенности строительства Вооруженных Сил РФ в обозримом будущем. Рекомендуется рассказать о предстоящих изменениях в Вооруженных Силах РФ и дать комплексное видение основных направлений развития армии и флота.

В заключение занятия необходимо сделать краткие выводы по изучаемой теме, ответить на вопросы слушателей.

1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.

3. Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации //

4. Гордиевский А. Вооруженные Силы Российской Федерации // Ориентир. - 2004, № 2.

старший редактор журнала «Ориентир», Подполковник
Александр Гордиевский

Екатерина Геннадьевна, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации к числу важнейших стратегических приоритетов на период до 2020 г. отнесен переход страны на инновационный путь, ставящий в качестве основной цели достижение лидерских позиций в экономике, социальной сфере, обеспечении безопасности страны. Как я понимаю, эти планы будут учитываться и в военном ведомстве?

Чтобы эффективно противостоять современным вызовам и угрозам, нам нужна мобильная, компактная и высокопрофессиональная армия. Иными словами, нам необходима инновационная армия - армия, входящая в пятерку лучших армий мира, в том числе по основным социально-экономическим показателям.

Что стало основными приоритетами этой стратегии?

В центре Стратегии социального развития Вооруженных Сил РФ находится человек и удовлетворение его потребностей в наиболее важных областях социального развития. Среди них культура и спорт, образование, медицина, безопасность прохождения воинской службы, жилищный вопрос, денежное довольствие, заработная плата и пенсии, социальная защита.

У нас есть четкое понимание того, что мы хотим достигнуть в каждом из этих направлений и каким образом это сделать.

Насколько трудно шла работа над разработкой стратегии?

Поработать пришлось основательно. На системном уровне были изучены принятые национальные и отраслевые концепции и стратегии, федеральные целевые программы и национальные проекты, проанализирован опыт стратегического управления социальной сферой в оборонных ведомствах стран НАТО, а также подготовленные за последние 10 лет диссертации, связанные с социальным развитием Вооруженных Сил.

По заказу министерства проводилось масштабное социологическое исследование, позволившее комплексно оценить современное состояние военно-социальной сферы и определить ключевые направления ее реформирования. Очень помогло нам и анкетирование военнослужащих, лиц гражданского персонала, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

На этапе разработки материалы стратегии открыто обсуждались и нашли поддержку не только внутри Министерства обороны РФ, но и у большинства государственных и общественных организаций, отстаивающих интересы военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. В том числе в Комитете по обороне Государственной Думы, Комитете по обороне и безопасности Совета Федерации, Общественной палате РФ, Общественном совете при Министерстве обороны, в ветеранских организациях, Комитете солдатских матерей.

В стратегии определены не только генеральная цель, задачи, ожидаемые результаты, но и принципы, этапы, комплекс основных мероприятий, необходимые условия, риски и механизм контроля реализации стратегии.

Екатерина Геннадьевна, а кто выиграет от реализации этой стратегии?

В стратегии четко выделены основные категории, на которые нацелены социальные преобразования, - военнослужащие (проходящие военную службу по призыву и контракту), гражданский персонал, граждане, уволенные с военной службы, члены их семей, в том числе самые социально незащищенные категории - дети, ветераны, семьи, потерявшие кормильца.

Стратегия не только задает вектор социального развития Вооруженных Сил, но и определяет, что конкретно получит каждая из этих категорий в наиболее важных областях социального развития.

Очень конкретно с учетом российского и зарубежного опыта определены критерии достижения генеральной цели и задач, а также оценочные показатели и алгоритм их расчета.

Определялись они на основе аналогичных целевых ориентиров ведущих иностранных оборонных ведомств (например, показатель "доля здоровых военнослужащих" 90% соответствует показателю армий НАТО), требований законодательства (например, обучение государственных гражданских служащих 30%); лучшей мировой практики (например, уровень удовлетворенности качеством социальных услуг 90%).

За каждым показателем стоит программа или комплекс программных мероприятий, обеспечивающих достижение указанных целевых значений.

Эти программы, как я понимаю, разбиты на временные этапы?

Совершенно верно. Реализация стратегии предполагается в три этапа, которые соответствуют этапам реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ: 2008-2012 годы; 2013-2017 годы; 2018-2020 годы.

Екатерина Геннадьевна, а какие гарантии выполнения таких грандиозных планов?

Еще на стадии разработки в социальную стратегию был заложен принципиально важный компонент, от которого в значительной степени зависит успешность реализации разработанной стратегии - четкий механизм контроля за ее реализацией.

В числе прочих контрольных мероприятий предполагается организовать систему мониторинга, позволяющую отслеживать выполнение показателей, характеризующих достижение генеральной цели и решение задач стратегии.

Также мы планируем создание специального рабочего органа - Комиссии по реализации стратегии, куда войдут представители основных заинтересованных сторон, в том числе органов государственной власти Российской Федерации, общественных и научных организаций.

Гражданское общество впервые сможет принять участие в контроле за ходом выполнения мероприятий и программ, обеспечивающих реализацию стратегии. Армия становится по-настоящему открытой.

Очевидно, что принятие данной стратегии - это только начало большой и сложной работы по реализации конкретных программ, направленных на достижение поставленных целей:

Уже сегодня Минобороны приступило к формированию первой очереди ведомственных целевых программ, направленных на реализацию стратегии. Эти программы в дальнейшем будут включены в Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства обороны на 2009-2011 годы.

Мы понимаем, что еще многое предстоит сделать для того, чтобы вывести Вооруженные Силы на принципиально новый уровень социального развития, отвечающий новым задачам, поставленным перед Минобороны России. Но мы готовы к такой масштабной работе.

2011-06-03 / Виталий Иванович Цымбал - полковник в отставке, доктор технических наук; Андрей Анатольевич Приветкин - подполковник запаса, кандидат экономических наук.

Весна нынешнего года принесла наконец-то некоторую вразумительную надежду на выполнение давних обещаний военно-политического руководства России - сделать денежное довольствие (ДД) и вообще статус наших военнослужащих такими, чтобы это полностью соответствовало представлениям об армии мощного, современного государства. Разумеется, путь к такой цели непрост. Напомним, что попытка решить эту задачу, предпринятая в 2002 году, была полезной, но свелась в основном к выравниванию ДД военачальников с денежным содержанием (ДС) верхних эшелонов гражданского чиновничества.

О младших офицерах тогда толком не позаботились. Поэтому многие курсанты военных училищ и выпускники, почувствовав себя обманутыми, стали увольняться - как могли. А к лицам рядового и младшего командного состава (РМКС), даже к тем, которые служили по контракту, законотворцы отнеслись и вовсе пренебрежительно. Военнослужащих РМКС, несущих основную часть тягот и лишений военной службы, по статусу приравняли к референтам... самого нижнего разряда чиновничьей иерархии.

Для заключения контракта у них как не было раньше, так и не прибавилось весомых стимулов.

Поэтому в 2003 году при обосновании федеральной целевой программы (ФЦП) по переводу воинских частей постоянной готовности в основном на добровольное комплектование по контракту было принято решение ввести новую «стимулирующую» надбавку для РМКС, а заодно и для офицеров младшего и среднего звена, командующих ими. Однако офицеры старшего звена, особенно в центральном аппарате (ЦА) Минобороны, почувствовали себя как бы «обиженными». Они обратились к тогдашнему министру обороны Сергею Иванову с просьбой-предложением ввести еще одну надбавку - исключительно для них. Надбавку не простую, а долгосрочно действующую в их «пользу». Результаты такой политики проиллюстрированы внизу страницы на графике.

По нему видно, что размеры ДД, выраженные в текущих ценах периода 2002-2008 годов, росли у всех военнослужащих. Но у работников центрального аппарата они «взмывали ввысь». Каждое увеличение оклада по должности (при индексации, парирующей инфляцию) приводило (за счет надбавок) к росту ДД «аппаратчиков» на величину, превышающую не только рост ДД у солдат и сержантов, но и размеры всего ДД военнослужащих РМКС. Оно все годы оставалось меньше, чем средняя зарплата по стране. Время шло, рубль обесценивался, расходы на ФЦП при ее корректировке росли, но только не «стимулирующая» добавка.

БЛАГОЕ НАМЕРЕНИЕ, ОБЕРНУВШЕЕСЯ СМУТОЙ

Именно такую ситуацию с ДД и принял от Сергея Иванова сменивший его на посту новый министр обороны РФ Анатолий Сердюков. И что бы ни говорили недоброжелатели о его некомпетентности в военных делах, нельзя не отметить благородную инициативу гражданского управленца: при нем началась разработка «Стратегии социального развития Вооруженных сил РФ на период до 2020 года». В апреле 2008 года она была утверждена. Тогда же приказом министра обороны № 241 от 28.04.2008 года для реализации стратегии была учреждена комиссия.

Замыслы выглядели грандиозными. Напомним, в частности, намерение ввести Вооруженные силы РФ в «пятерку лучших армий мира, в том числе по основным социально-экономическим показателям», а военнослужащих, проходящих службу по контракту, - в состав «среднего класса страны». Для этого, как предполагалось, их ДД должно превысить среднюю заработную плату (СЗП) по стране на 25%, а военные пенсии (ВП) должны подняться до уровня 80% от ДД. Обещано и другое: «Гражданское общество впервые сможет принять участие в контроле за ходом выполнения мероприятий и программ, обеспечивающих реализацию стратегии». Правда, следующее утверждение - о том, что «армия становится по-настоящему открытой», не гармонировало с фактически кулуарной работой комиссии и закрытостью разработки законопроектов об изменениях в армии, даже при их обсуждении в Государственной Думе.

Однако вскоре после утверждения стратегии произошли отвлекающие негативные события. Это августовская война 2008 года, в ходе которой ВС РФ защищали своих военнослужащих-миротворцев и мирных жителей Южной Осетии. Одновременно грянул экономический кризис.

Осенью 2008 года президент РФ с подачи военачальников объявил переход к «новому облику» нашей армии, заметим, тоже кулуарно разработанному, втайне от большинства не только гражданских лиц, но и военнослужащих.

На короткое время совпали интересы контрактников, ранее принужденных к «добровольному» подписанию контракта, и военачальников, допустивших принуждение вместо того, чтобы сделать службу привлекательной, в том числе за счет достойного ДД. Контрактники начали разбегаться, а генералы избежали ответственности за провал ФЦП, обвинив контрактников в отсутствии патриотизма.

В этих условиях ради экономии бюджетных средств было решено комплектовать основную часть должностей РМКС (700 тыс. человек) по призыву. Тем обстоятельством, что призвать столько юношей в сложившейся демографической ситуации не удастся, пренебрегли. И тем, что боеспособность лиц, проходящих военную службу в течение всего лишь одного года, крайне низка - тоже пренебрегли. Генералы убедили депутатов в правомочности посылать в бой военнослужащих, которые прослужили всего лишь 3 месяца. И такая поправка была внесена в закон.

А ведь всем, казалось бы, известно влияние на безопасность дорожного движения наскоро подготовленных молодых водителей транспортных средств. Даже если они ездят не в боевых машинах, а в комфортных иномарках. Появление термина «чайник» по отношению к ним не случайно. И вот, применительно к нашей армии, получилось, что она стала состоять в основном из «чайников». Напрашивается шуточное предложение: руководящих начальников, обосновавших такой переход к такому облику ВС РФ, переименовать в «начайников». Но если бы дело было только в том, как нам их называть! А с точки зрения обороноспособности страны - тут уж не до шуток.

Что же касается размеров ДД, то, сэкономив на военнослужащих нижнего уровня войсковой иерархии (после замены контрактников служащими по призыву), кое-кому захотелось передать эти средства более «нуждающимся». Под благовидными предлогами был разработан ряд приказов министра о «премировании деньгами» некоторых военнослужащих по не совсем понятным критериям. Злополучные приказы до сих пор будоражат военнослужащих и их семьи, а главный результат начинания свелся к смуте и расколу в рядах «войскового братства».

КУЛУАРНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО ЛУКАВО

Апофеозом заботы высших должностных лиц Минобороны о самих себе стал приказ № 115 от 28.03.2009 года, ловко названный «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала ВС РФ». Пункт 7 прилагаемого к этому приказу «Порядка» объявил, что конкретные размеры «стимулирования определяются в пределах объемов бюджетных средств… по результатам исполнения военнослужащими и лицами гражданского персонала должностных обязанностей и максимальными размерами не ограничиваются». Показать такой неограниченный рост ДД после 2008 года на приведенном графике невозможно, как и увязать это с какими-либо показателями боеспособности войск и обороноспособности страны. Как эффективность использования фондов ДД повысилась - осталось загадкой. А вот доходы многих военных и гражданских чиновников превзошли по итогам бюджетного года доходы не только военнослужащих регулярных войск, но и Верховного главнокомандующего! Ошарашивающий смысл этого приказа затем был подправлен приказом министра обороны № 1010 от 26.07. 2010 года.

Приведем пример и совсем другого отношения наших органов власти к выплатам денежных средств военнослужащим. Этот пример относится к большинству военнослужащих. Минфин своим письмом № 03-04-08-01/9 от 27.01.2009 года, подписанным директором Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики, положил начало удержанию налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с одной из компенсационных выплат военнослужащим. Речь идет о компенсации, предусмотренной статьей 16 Федерального закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». К сожалению, нет у этой компенсации официального названия. Она предусмотрена то ли «за», то ли «на» санаторно-курортное лечение, а если по смыслу, то и «помимо» него. Не вникая в игру предлогов, Минфин решил, что НДФЛ с этой компенсации нужно взыскивать. Расчет был на то, что, во-первых, суммы этих компенсаций 600 и 300 рублей в год (на военнослужащего и членов семьи соответственно) на фоне ДД незначительные, поэтому потери не очень заметны, а во-вторых, военные - народ привычный к ущемлениям. Побурчат, да и успокоятся. Других проблем хватает (и личных, и служебных). Да и гораздо более крупные нелады в системе денежного довольствия продолжают тревожить военнослужащих...

Так что не домыслы критиканов, не «подрывная» деятельность правозащитников, а сама жизнь показала и продолжает показывать ошибочность кулуарной разработки замыслов и реализующего их порядка действий, особенно в системах ДД и комплектования армии. Поэтому в феврале 2011 года параметры «нового облика» ВС РФ опять были изменены. Сказано и о нужном увеличении комплектования РМКС по контракту, названа ориентировочная численность, хотя никакой программы под это пока нет.

Правда, президент и премьер-министр регулярно напоминали чиновникам о необходимости принять закон о новом ДД военнослужащих. В течение некоторого времени в Интернете «висел» проект такого закона, но затем он исчез. Возможно, это объясняется тем, что высоких начальников в центральном аппарате Минобороны вполне устраивает ныне действующий порядок, поскольку и так гарантирует высокий размер и непрерывный рост их ДД. Похоже, реализацию упомянутой выше стратегии стопорили из самого военного ведомства.

Многие в РФ обсуждали сложившуюся ситуацию, а также причины торможения стратегии. Этим занимались военные и гражданские эксперты, в частности, из ИЭП.

Лишь после 17 марта этого года, когда прошло предварительное рассмотрение законопроекта о ДД в Комитете Государственной Думы по обороне, а материалы частично были опубликованы в СМИ, обсуждение новой системы ДД актуализировалось.

Совсем недавно Министерство финансов РФ представило законопроект в правительство РФ, и на его заседании 26 мая, как было объявлено, документ собирались рассмотреть, чтобы затем направить в Госдуму. Но, заметим, времени для прохождения будущего закона через все инстанции к обещанному сроку введения - 01.01.2012 года - осталось все равно мало. Ведь понадобятся еще и подзаконные акты. На скоростях что-либо исправить трудно. А вот чиновники, разработавшие законопроекты, могут доложить, что поручение президента ими выполнено.

Для независимой экспертизы сейчас доступны следующие материалы:

1. Проект федерального закона «О денежном довольствии и отдельных выплатах военнослужащим» и сопровождающие этот законопроект пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

2. Информация о проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О денежном довольствии и отдельных выплатах военнослужащим» и сопровождающих этот законопроект документах.

3. Ряд других документов, сопровождавших законопроекты, но не входящих в их состав, а также публикации, имеющие косвенное отношение к проблеме. В СМИ много пересказов представленных материалов, однако мало аналитики.

Что же показали результаты нашего независимого исследования?

АНАЛИЗ ОБОСНОВАННОСТИ И ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОСТИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Появление рассматриваемых законопроектов следует считать, безусловно, благоприятным событием. В них есть положения, которые заслуживают поддержки, но в целом, как показал анализ, поддержка не может быть безоговорочной. Из законопроектов не следует, что они соответствуют главному:

Чаяниям большинства граждан РФ;

Объявленному президентом РФ курсу на модернизацию общества, в том числе всемерному привлечению к инновационной деятельности молодежи, а также на пресечение коррупции;

Социально значимым интересам военнослужащих, хотя бы в том виде, как они были изложены в «Стратегии социального развития ВС РФ на период до 2020 года».

Ни пояснительные записки к законопроектам, ни справки, подготовленные к заседанию Комитета ГД по обороне, не дают ответа на вопрос о том, чем же вызвана необходимость радикального изменения ДД военнослужащих. В основу пояснительных записок положен сугубо чиновничий подход - перечисление некоторых указаний и поручений руководства, во исполнение которых разработаны законопроекты. Однако и этот перечень нельзя считать полным, а тем более доступным для анализа независимыми экспертами.

В то же время, как показано в нижеследующей таблице, в государстве есть официальные документы по рассматриваемой проблеме, которые давно следовало выполнить. И это, не считая упомянутой выше стратегии, которая как ведомственный документ могла из-за статусного признака не упоминаться разработчиками законов. В таблицу включены некоторые действующие документы высшего уровня, которые связаны с необходимостью повышения привлекательности военной службы. Есть такие, которые долгие годы не выполнялись, их текст корректировался, но не в нужную сторону. Возможно, кто-то их подзабыл. Пришла пора, на наш взгляд, вспомнить и выполнить.

В любом случае забывать об интересах военнослужащих какой-либо категории неправомочно, как и об истинных причинах реформы ДД. Ниже в таблице приведен их ориентировочный перечень, который сформирован на основе общедоступной информации. А еще следует добавить требование высочайших темпов комплектования военной организации государства высокопрофессиональными военнослужащими и наращивания боеспособности войск.

Есть еще группа причин, вызывающих необходимость реформы не только системы ДД военнослужащих, но и пенсионного обеспечения военных пенсионеров, однако это требует отдельного анализа, а не мимолетного упоминания. Хотя стоит, наверное, заметить, что правительство по-прежнему пытается установить неприемлемый для абсолютного большинства отставных военных порядок начисления пенсий. В пресс-релизе к заседанию 26 мая так и было указано: «Изменяется порядок расчета пенсий граждан, проходивших военную службу, таким образом, чтобы, снизив в процентах размеры денежного довольствия, принимаемого для расчета пенсий, обеспечить повышение самих пенсий в среднем не менее чем в 1,5 раза». Это гораздо меньше того, что ждут военные пенсионеры, и прямо противоречит тому, что заявлялось в стратегии Сердюкова.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Рассмотренные законопроекты являются попыткой реализации указаний высшего военно-политического руководства РФ о введении с 2012 года новых, существенно увеличенных размеров ДД военнослужащих. Такая попытка в принципе заслуживает поддержки. Безусловно положительным в законопроекте является, например, и установление единовременных пособий в размере 3 и 2 млн. руб. и далее по убыванию на 500 тыс. руб. - солидно, хотя непонятно, из каких соображений исходили разработчики.

Вместе с тем законопроекты не решают многие проблемы, которые относятся к категории наиболее актуальных для граждан и общества, а также и для государства:

1. По главным параметрам ДД и ВП законопроекты не содержат законоположений прямого действия - вместо них делаются отсылки на будущие подзаконные акты. Опубликованные таблицы будущих размеров ДД и ВП, приведенные как якобы иллюстрирующие представленные законопроекты, на самом деле к закону не имеют прямого отношения - законодательно упомянутые размеры не фиксируются. Это означает, что фактически обещанные гражданам параметры ДД после принятия законов не получат гарантированных оснований. А подзаконные акты в силу сложившихся традиций будут верстаться без должного общественного (и даже парламентского) контроля. И будут ли введенные ими параметры соответствовать сегодняшним обещаниям - большой вопрос.

2. Общее впечатление от будущих законов, если отрешиться от солидных обещаний, - по своей содержательной и смысловой нагрузке это не самостоятельные новые законы, а видоизмененные редакции статей 12 и 13 Закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и ряд изменений в других статьях указанного и других законов.

3. Отдельные законоположения не продуктивны, не точны или даже явно ошибочны, в них имеются положения, которые выглядят как противоречащие Конституции РФ 1993 года (п. 2 ст. 19 и п. 2 ст. 55), а поэтому нуждаются в обоснованиях, которых нет в пояснительной записке. Имеются расхождения также и с рядом действующих законов, при этом их положения не предлагается отменить в связи с вводом в действие новых законов.

4. Закладываются предпосылки к разрушению единства системы государственной службы в РФ, предусмотренного Федеральным законом 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 3), в частности, за счет углубления расхождений между системой ДД военнослужащих и системой ДС государственных гражданских служащих. Поставлены под сомнение ранее сформулированные требования Указа президента РФ 2002 года № 249 «О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих». Это касается даже такого положения, как статус должностного лица, устанавливающего размеры ДД военнослужащих и ДС государственных гражданских служащих. Сейчас они отличаются. В статье 12 ФЗ № 76 от 1998 года «О статусе военнослужащих» (п. 2 ч. 3) записано: «Размеры окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и дополнительных выплат определяются Правительством РФ по представлению Министерства обороны РФ (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) с соблюдением условия единства основных норм денежного довольствия военнослужащих». А в статье 50 ФЗ № 58 от 2003 года «О государственной гражданской службе РФ» записано, что «размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом президента РФ по представлению Правительства РФ».

Предлагаемое в законопроекте сохранение этого различия фактически понижает статус военнослужащих.

Точно так же является нарушением предлагаемое разделение военнослужащих на «сорта», соответствующие их ведомственной принадлежности.

Более всего обойдены вниманием права низкооплачиваемых категорий военнослужащих на достойное ДД, что подрывает замыслы ускоренного перевода регулярных войск РФ на добровольную военную службу по контракту путем набора нужных специалистов на конкурсной основе; в конечном итоге не обеспечивается достижение цели, поставленной в Послании президента РФ.

5. Отменяются некоторые правовые нормы, регулируемые другими законами; не оговаривается изменение ряда действующих норм; остаются возможности для подзаконного расширения якобы «конечного» перечня выплат и конечного числа категорий граждан, на которых законопроект распространяется, в частности, это касается упоминаемых в законопроекте «приравненных лиц».

ЧТО МОЖНО ПРЕДЛОЖИТЬ В НЫНЕШНЕЙ СИТУАЦИИ

Авторами данной публикации сделана попытка двух возможных ответов на поставленный вопрос. Первый - это разработка нового альтернативного проекта и предложений по его широкому открытому обсуждению. Второй - это формулировка концептуальных (принципиальных) положений, которым должны соответствовать внесенные законы при их доработке. Материалы по обеим попыткам переданы ряду должностных лиц, причастных к решению этой проблемы, в рабочем порядке.

Для реализации представляется более реалистичным второй ответ. Его формулировка, предлагаемая нами, о размерах ДД такова.

Размеры ДД военнослужащих ежегодно (при разработке федерального бюджета) устанавливаются (корректируются) президентом РФ по представлению правительства РФ при участии всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, исходя из следующих достигнутых величин:

а) размера СЗП по стране - этот размер более всего важен для граждан, заключающих первый контракт для несения службы в регулярных войсках (с коэффициентом превышения ДД над СЗП в 1,25, который может уточняться при подготовке проекта федерального бюджета);

б) размеров ДС государственных гражданских служащих - эти размеры важны для всех (особенно для высокопоставленных) военнослужащих по контракту, переназначаемых на новые должности и (или) перезаключающих контракты, в соответствии с уточненной шкалой соответствия должностей военных и гражданских служащих.

Указанные данные используются для корректировки сетки тарифных разрядов и соответственно окладов.

Гражданам, призванным для выполнения конституционного долга по защите Отечества и прохождения военной службы по призыву, назначается следующее ДД:

В период обучения в учебных воинских частях (центрах) для подготовки к дальнейшей службе в регулярных войсках или к пребыванию в военнообученном резерве (запасе) - соответствующее типовым государственным студенческим стипендиям;

В период дальнейшего прохождения службы по призыву на должностях солдат, матросов и сержантов в регулярных войсках - соответствующее ДД военнослужащих, проходящих такую же службу по контракту.

Все военнослужащие, проходящие военную службу в РФ, получают ДД в соответствии с одинаковыми шкалами размеров должностных окладов, окладов по воинскому званию и всех надбавок, кроме надбавки за особые условия военной службы. Она может быть различной для различных органов власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

И, конечно же, нельзя обойти вниманием проблему антикоррупционной экспертизы внесенных законопроектов. Действительно, методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая была утверждена постановлением правительства РФ 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», определяет как коррупциогенные факторы следующее: формулировки типа «вправе» и чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Именно этим грешит рассматриваемый законопроект. Так, например, в законопроекте есть фраза «имеют право устанавливать … в большем размере», чем верхний предел, устанавливаемый будущим законом. При перечислении возможных выплат вдруг добавляются слова о том, что «могут устанавливаться иные выплаты». Они являются искушением к разработке новых приказов, поощряющих премиями особо ценных чиновников за их особенно эффективную деятельность.

Весна нынешнего года принесла наконец-то некоторую вразумительную надежду на выполнение давних обещаний военно-политического руководства России – сделать денежное довольствие (ДД) и вообще статус наших военнослужащих такими, чтобы это полностью соответствовало представлениям об армии мощного, современного государства.

Разумеется, путь к такой цели непрост. Напомним, что попытка решить эту задачу, предпринятая в 2002 году, была полезной, но свелась в основном к выравниванию ДД военачальников с денежным содержанием (ДС) верхних эшелонов гражданского чиновничества.

О младших офицерах тогда толком не позаботились. Поэтому многие курсанты военных училищ и выпускники, почувствовав себя обманутыми, стали увольняться – как могли. А к лицам рядового и младшего командного состава (РМКС), даже к тем, которые служили по контракту, законотворцы отнеслись и вовсе пренебрежительно. Военнослужащих РМКС, несущих основную часть тягот и лишений военной службы, по статусу приравняли к референтам... самого нижнего разряда чиновничьей иерархии.

Для заключения контракта у них как не было раньше, так и не прибавилось весомых стимулов.

Поэтому в 2003 году при обосновании федеральной целевой программы (ФЦП) по переводу воинских частей постоянной готовности в основном на добровольное комплектование по контракту было принято решение ввести новую «стимулирующую» надбавку для РМКС, а заодно и для офицеров младшего и среднего звена, командующих ими. Однако офицеры старшего звена, особенно в центральном аппарате (ЦА) Минобороны, почувствовали себя как бы «обиженными». Они обратились к тогдашнему министру обороны Сергею Иванову с просьбой-предложением ввести еще одну надбавку – исключительно для них. Надбавку не простую, а долгосрочно действующую в их «пользу». Результаты такой политики проиллюстрированы внизу страницы на графике.

По нему видно, что размеры ДД, выраженные в текущих ценах периода 2002–2008 годов, росли у всех военнослужащих. Но у работников центрального аппарата они «взмывали ввысь». Каждое увеличение оклада по должности (при индексации, парирующей инфляцию) приводило (за счет надбавок) к росту ДД «аппаратчиков» на величину, превышающую не только рост ДД у солдат и сержантов, но и размеры всего ДД военнослужащих РМКС. Оно все годы оставалось меньше, чем средняя зарплата по стране. Время шло, рубль обесценивался, расходы на ФЦП при ее корректировке росли, но только не «стимулирующая» добавка.

БЛАГОЕ НАМЕРЕНИЕ, ОБЕРНУВШЕЕСЯ СМУТОЙ

Именно такую ситуацию с ДД и принял от Сергея Иванова сменивший его на посту новый министр обороны РФ Анатолий Сердюков. И что бы ни говорили недоброжелатели о его некомпетентности в военных делах, нельзя не отметить благородную инициативу гражданского управленца: при нем началась разработка «Стратегии социального развития Вооруженных сил РФ на период до 2020 года». В апреле 2008 года она была утверждена. Тогда же приказом министра обороны № 241 от 28.04.2008 года для реализации стратегии была учреждена комиссия.

Замыслы выглядели грандиозными. Напомним, в частности, намерение ввести Вооруженные силы РФ в «пятерку лучших армий мира, в том числе по основным социально-экономическим показателям», а военнослужащих, проходящих службу по контракту, – в состав «среднего класса страны». Для этого, как предполагалось, их ДД должно превысить среднюю заработную плату (СЗП) по стране на 25%, а военные пенсии (ВП) должны подняться до уровня 80% от ДД. Обещано и другое: «Гражданское общество впервые сможет принять участие в контроле за ходом выполнения мероприятий и программ, обеспечивающих реализацию стратегии». Правда, следующее утверждение – о том, что «армия становится по-настоящему открытой», не гармонировало с фактически кулуарной работой комиссии и закрытостью разработки законопроектов об изменениях в армии, даже при их обсуждении в Государственной Думе.

Однако вскоре после утверждения стратегии произошли отвлекающие негативные события. Это августовская война 2008 года, в ходе которой ВС РФ защищали своих военнослужащих-миротворцев и мирных жителей Южной Осетии. Одновременно грянул экономический кризис.

Осенью 2008 года президент РФ с подачи военачальников объявил переход к «новому облику» нашей армии, заметим, тоже кулуарно разработанному, втайне от большинства не только гражданских лиц, но и военнослужащих.

На короткое время совпали интересы контрактников, ранее принужденных к «добровольному» подписанию контракта, и военачальников, допустивших принуждение вместо того, чтобы сделать службу привлекательной, в том числе за счет достойного ДД. Контрактники начали разбегаться, а генералы избежали ответственности за провал ФЦП, обвинив контрактников в отсутствии патриотизма.

В этих условиях ради экономии бюджетных средств было решено комплектовать основную часть должностей РМКС (700 тыс. человек) по призыву. Тем обстоятельством, что призвать столько юношей в сложившейся демографической ситуации не удастся, пренебрегли. И тем, что боеспособность лиц, проходящих военную службу в течение всего лишь одного года, крайне низка – тоже пренебрегли. Генералы убедили депутатов в правомочности посылать в бой военнослужащих, которые прослужили всего лишь 3 месяца. И такая поправка была внесена в закон.

А ведь всем, казалось бы, известно влияние на безопасность дорожного движения наскоро подготовленных молодых водителей транспортных средств. Даже если они ездят не в боевых машинах, а в комфортных иномарках. Появление термина «чайник» по отношению к ним не случайно. И вот, применительно к нашей армии, получилось, что она стала состоять в основном из «чайников». Напрашивается шуточное предложение: руководящих начальников, обосновавших такой переход к такому облику ВС РФ, переименовать в «начайников». Но если бы дело было только в том, как нам их называть! А с точки зрения обороноспособности страны – тут уж не до шуток.

Что же касается размеров ДД, то, сэкономив на военнослужащих нижнего уровня войсковой иерархии (после замены контрактников служащими по призыву), кое-кому захотелось передать эти средства более «нуждающимся». Под благовидными предлогами был разработан ряд приказов министра о «премировании деньгами» некоторых военнослужащих по не совсем понятным критериям. Злополучные приказы до сих пор будоражат военнослужащих и их семьи, а главный результат начинания свелся к смуте и расколу в рядах «войскового братства».

КУЛУАРНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО ЛУКАВО

Апофеозом заботы высших должностных лиц Минобороны о самих себе стал приказ № 115 от 28.03.2009 года, ловко названный «О дополнительных мерах по повышению эффективности использования фондов денежного довольствия военнослужащих и оплаты труда лиц гражданского персонала ВС РФ». Пункт 7 прилагаемого к этому приказу «Порядка» объявил, что конкретные размеры «стимулирования определяются в пределах объемов бюджетных средств… по результатам исполнения военнослужащими и лицами гражданского персонала должностных обязанностей и максимальными размерами не ограничиваются».

Показать такой неограниченный рост ДД после 2008 года на приведенном графике невозможно, как и увязать это с какими-либо показателями боеспособности войск и обороноспособности страны. Как эффективность использования фондов ДД повысилась – осталось загадкой. А вот доходы многих военных и гражданских чиновников превзошли по итогам бюджетного года доходы не только военнослужащих регулярных войск, но и Верховного главнокомандующего! Ошарашивающий смысл этого приказа затем был подправлен приказом министра обороны № 1010 от 26.07. 2010 года.

Приведем пример и совсем другого отношения наших органов власти к выплатам денежных средств военнослужащим. Этот пример относится к большинству военнослужащих. Минфин своим письмом № 03-04-08-01/9 от 27.01.2009 года, подписанным директором Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики, положил начало удержанию налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с одной из компенсационных выплат военнослужащим. Речь идет о компенсации, предусмотренной статьей 16 Федерального закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

К сожалению, нет у этой компенсации официального названия. Она предусмотрена то ли «за», то ли «на» санаторно-курортное лечение, а если по смыслу, то и «помимо» него. Не вникая в игру предлогов, Минфин решил, что НДФЛ с этой компенсации нужно взыскивать. Расчет был на то, что, во-первых, суммы этих компенсаций 600 и 300 рублей в год (на военнослужащего и членов семьи соответственно) на фоне ДД незначительные, поэтому потери не очень заметны, а во-вторых, военные – народ привычный к ущемлениям. Побурчат, да и успокоятся. Других проблем хватает (и личных, и служебных). Да и гораздо более крупные нелады в системе денежного довольствия продолжают тревожить военнослужащих...

Так что не домыслы критиканов, не «подрывная» деятельность правозащитников, а сама жизнь показала и продолжает показывать ошибочность кулуарной разработки замыслов и реализующего их порядка действий, особенно в системах ДД и комплектования армии. Поэтому в феврале 2011 года параметры «нового облика» ВС РФ опять были изменены. Сказано и о нужном увеличении комплектования РМКС по контракту, названа ориентировочная численность, хотя никакой программы под это пока нет.

Правда, президент и премьер-министр регулярно напоминали чиновникам о необходимости принять закон о новом ДД военнослужащих. В течение некоторого времени в Интернете «висел» проект такого закона, но затем он исчез. Возможно, это объясняется тем, что высоких начальников в центральном аппарате Минобороны вполне устраивает ныне действующий порядок, поскольку и так гарантирует высокий размер и непрерывный рост их ДД. Похоже, реализацию упомянутой выше стратегии стопорили из самого военного ведомства.

Многие в РФ обсуждали сложившуюся ситуацию, а также причины торможения стратегии. Этим занимались военные и гражданские эксперты, в частности, из ИЭП.

Лишь после 17 марта этого года, когда прошло предварительное рассмотрение законопроекта о ДД в Комитете Государственной Думы по обороне, а материалы частично были опубликованы в СМИ, обсуждение новой системы ДД актуализировалось.

Совсем недавно Министерство финансов РФ представило законопроект в правительство РФ, и на его заседании 26 мая, как было объявлено, документ собирались рассмотреть, чтобы затем направить в Госдуму. Но, заметим, времени для прохождения будущего закона через все инстанции к обещанному сроку введения – 01.01.2012 года – осталось все равно мало. Ведь понадобятся еще и подзаконные акты. На скоростях что-либо исправить трудно. А вот чиновники, разработавшие законопроекты, могут доложить, что поручение президента ими выполнено.

Для независимой экспертизы сейчас доступны следующие материалы:

1. Проект федерального закона «О денежном довольствии и отдельных выплатах военнослужащим» и сопровождающие этот законопроект пояснительная записка и финансово-экономическое обоснование.

2. Информация о проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О денежном довольствии и отдельных выплатах военнослужащим» и сопровождающих этот законопроект документах.

3. Ряд других документов, сопровождавших законопроекты, но не входящих в их состав, а также публикации, имеющие косвенное отношение к проблеме. В СМИ много пересказов представленных материалов, однако мало аналитики.

Что же показали результаты нашего независимого исследования?

АНАЛИЗ ОБОСНОВАННОСТИ И ЦЕЛЕНАПРАВЛЕННОСТИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Появление рассматриваемых законопроектов следует считать, безусловно, благоприятным событием. В них есть положения, которые заслуживают поддержки, но в целом, как показал анализ, поддержка не может быть безоговорочной. Из законопроектов не следует, что они соответствуют главному:

– чаяниям большинства граждан РФ;

– объявленному президентом РФ курсу на модернизацию общества, в том числе всемерному привлечению к инновационной деятельности молодежи, а также на пресечение коррупции;

– социально значимым интересам военнослужащих, хотя бы в том виде, как они были изложены в «Стратегии социального развития ВС РФ на период до 2020 года».

Ни пояснительные записки к законопроектам, ни справки, подготовленные к заседанию Комитета ГД по обороне, не дают ответа на вопрос о том, чем же вызвана необходимость радикального изменения ДД военнослужащих. В основу пояснительных записок положен сугубо чиновничий подход – перечисление некоторых указаний и поручений руководства, во исполнение которых разработаны законопроекты. Однако и этот перечень нельзя считать полным, а тем более доступным для анализа независимыми экспертами.

В то же время, как показано в нижеследующей таблице, в государстве есть официальные документы по рассматриваемой проблеме, которые давно следовало выполнить. И это, не считая упомянутой выше стратегии, которая как ведомственный документ могла из-за статусного признака не упоминаться разработчиками законов. В таблицу включены некоторые действующие документы высшего уровня, которые связаны с необходимостью повышения привлекательности военной службы. Есть такие, которые долгие годы не выполнялись, их текст корректировался, но не в нужную сторону. Возможно, кто-то их подзабыл. Пришла пора, на наш взгляд, вспомнить и выполнить.

В любом случае забывать об интересах военнослужащих какой-либо категории неправомочно, как и об истинных причинах реформы ДД. Ниже в таблице приведен их ориентировочный перечень, который сформирован на основе общедоступной информации. А еще следует добавить требование высочайших темпов комплектования военной организации государства высокопрофессиональными военнослужащими и наращивания боеспособности войск.

Есть еще группа причин, вызывающих необходимость реформы не только системы ДД военнослужащих, но и пенсионного обеспечения военных пенсионеров, однако это требует отдельного анализа, а не мимолетного упоминания. Хотя стоит, наверное, заметить, что правительство по-прежнему пытается установить неприемлемый для абсолютного большинства отставных военных порядок начисления пенсий.

В пресс-релизе к заседанию 26 мая так и было указано: «Изменяется порядок расчета пенсий граждан, проходивших военную службу, таким образом, чтобы, снизив в процентах размеры денежного довольствия, принимаемого для расчета пенсий, обеспечить повышение самих пенсий в среднем не менее чем в 1,5 раза». Это гораздо меньше того, что ждут военные пенсионеры, и прямо противоречит тому, что заявлялось в стратегии Сердюкова.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Рассмотренные законопроекты являются попыткой реализации указаний высшего военно-политического руководства РФ о введении с 2012 года новых, существенно увеличенных размеров ДД военнослужащих. Такая попытка в принципе заслуживает поддержки. Безусловно положительным в законопроекте является, например, и установление единовременных пособий в размере 3 и 2 млн. руб. и далее по убыванию на 500 тыс. руб. – солидно, хотя непонятно, из каких соображений исходили разработчики.

Вместе с тем законопроекты не решают многие проблемы, которые относятся к категории наиболее актуальных для граждан и общества, а также и для государства:

1. По главным параметрам ДД и ВП законопроекты не содержат законоположений прямого действия – вместо них делаются отсылки на будущие подзаконные акты. Опубликованные таблицы будущих размеров ДД и ВП, приведенные как якобы иллюстрирующие представленные законопроекты, на самом деле к закону не имеют прямого отношения – законодательно упомянутые размеры не фиксируются. Это означает, что фактически обещанные гражданам параметры ДД после принятия законов не получат гарантированных оснований. А подзаконные акты в силу сложившихся традиций будут верстаться без должного общественного (и даже парламентского) контроля. И будут ли введенные ими параметры соответствовать сегодняшним обещаниям – большой вопрос.

2. Общее впечатление от будущих законов, если отрешиться от солидных обещаний, – по своей содержательной и смысловой нагрузке это не самостоятельные новые законы, а видоизмененные редакции статей 12 и 13 Закона 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и ряд изменений в других статьях указанного и других законов.

3. Отдельные законоположения не продуктивны, не точны или даже явно ошибочны, в них имеются положения, которые выглядят как противоречащие Конституции РФ 1993 года (п. 2 ст. 19 и п. 2 ст. 55), а поэтому нуждаются в обоснованиях, которых нет в пояснительной записке. Имеются расхождения также и с рядом действующих законов, при этом их положения не предлагается отменить в связи с вводом в действие новых законов.

4. Закладываются предпосылки к разрушению единства системы государственной службы в РФ, предусмотренного Федеральным законом 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (п. 1 ст. 3), в частности, за счет углубления расхождений между системой ДД военнослужащих и системой ДС государственных гражданских служащих. Поставлены под сомнение ранее сформулированные требования Указа президента РФ 2002 года № 249 «О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих». Это касается даже такого положения, как статус должностного лица, устанавливающего размеры ДД военнослужащих и ДС государственных гражданских служащих. Сейчас они отличаются. В статье 12 ФЗ № 76 от 1998 года «О статусе военнослужащих» (п. 2 ч. 3) записано: «Размеры окладов по типовым воинским должностям военнослужащих, окладов по , проходящих военную службу по контракту, и дополнительных выплат определяются Правительством РФ по представлению Министерства обороны РФ (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) с соблюдением условия единства основных норм денежного довольствия военнослужащих». А в статье 50 ФЗ № 58 от 2003 года «О государственной гражданской службе РФ» записано, что «размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом президента РФ по представлению Правительства РФ».

Предлагаемое в законопроекте сохранение этого различия фактически понижает статус военнослужащих.

Точно так же является нарушением предлагаемое разделение военнослужащих на «сорта», соответствующие их ведомственной принадлежности.

Более всего обойдены вниманием права низкооплачиваемых категорий военнослужащих на достойное ДД, что подрывает замыслы ускоренного перевода регулярных войск РФ на добровольную военную службу по контракту путем набора нужных специалистов на конкурсной основе; в конечном итоге не обеспечивается достижение цели, поставленной в Послании президента РФ.

5. Отменяются некоторые правовые нормы, регулируемые другими законами; не оговаривается изменение ряда действующих норм; остаются возможности для подзаконного расширения якобы «конечного» перечня выплат и конечного числа категорий граждан, на которых законопроект распространяется, в частности, это касается упоминаемых в законопроекте «приравненных лиц».

ЧТО МОЖНО ПРЕДЛОЖИТЬ В НЫНЕШНЕЙ СИТУАЦИИ

Авторами данной публикации сделана попытка двух возможных ответов на поставленный вопрос. Первый – это разработка нового альтернативного проекта и предложений по его широкому открытому обсуждению. Второй – это формулировка концептуальных (принципиальных) положений, которым должны соответствовать внесенные законы при их доработке. Материалы по обеим попыткам переданы ряду должностных лиц, причастных к решению этой проблемы, в рабочем порядке.

Для реализации представляется более реалистичным второй ответ. Его формулировка, предлагаемая нами, о размерах ДД такова.

Размеры ДД военнослужащих ежегодно (при разработке федерального бюджета) устанавливаются (корректируются) президентом РФ по представлению правительства РФ при участии всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, исходя из следующих достигнутых величин:

а) размера СЗП по стране – этот размер более всего важен для граждан, заключающих первый контракт для несения службы в регулярных войсках (с коэффициентом превышения ДД над СЗП в 1,25, который может уточняться при подготовке проекта федерального бюджета);

б) размеров ДС государственных гражданских служащих – эти размеры важны для всех (особенно для высокопоставленных) военнослужащих по контракту, переназначаемых на новые должности и (или) перезаключающих контракты, в соответствии с уточненной шкалой соответствия должностей военных и гражданских служащих.

Указанные данные используются для корректировки сетки тарифных разрядов и соответственно окладов.

Гражданам, призванным для выполнения конституционного долга по защите Отечества и прохождения военной службы по призыву, назначается следующее ДД:

– в период обучения в учебных воинских частях (центрах) для подготовки к дальнейшей службе в регулярных войсках или к пребыванию в военнообученном резерве (запасе) – соответствующее типовым государственным студенческим стипендиям;

– в период дальнейшего прохождения службы по призыву на должностях солдат, матросов и сержантов в регулярных войсках – соответствующее ДД военнослужащих, проходящих такую же службу по контракту.

Все военнослужащие, проходящие военную службу в РФ, получают ДД в соответствии с одинаковыми шкалами размеров должностных окладов, окладов по воинскому званию и всех надбавок, кроме надбавки за особые условия военной службы. Она может быть различной для различных органов власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба.

И, конечно же, нельзя обойти вниманием проблему антикоррупционной экспертизы внесенных законопроектов. Действительно, методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которая была утверждена постановлением правительства РФ 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», определяет как коррупциогенные факторы следующее: формулировки типа «вправе» и чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества.

Именно этим грешит рассматриваемый законопроект. Так, например, в законопроекте есть фраза «имеют право устанавливать … в большем размере», чем верхний предел, устанавливаемый будущим законом. При перечислении возможных выплат вдруг добавляются слова о том, что «могут устанавливаться иные выплаты». Они являются искушением к разработке новых приказов, поощряющих премиями особо ценных чиновников за их особенно эффективную деятельность.

Заметим в заключение, что сейчас наступает момент, когда не на словах, а на деле будут проверены заявления, сделанные при утверждении стратегии, упомянутой в начале статьи. В том числе состоится реальная проверка открытости дальнейшей работы над проектом и привлечения гражданского общества к контролю над реализацией стратегии.

В. Цымбал, А. Приветкин. “Независимое военное обозрение”.